Íslenskur sjávarútvegur sker sig úr í hópi nágrannaþjóða þegar kemur að umfangi og eðli styrkja. Víðast hvar eru beinir styrkir til sjávarútvegs verulegir en hér á landi greiða útgerðarfyrirtæki veiðigjald, auk ýmissa annara gjalda sem eru beintengd veiðum, vinnslu og eldi. Sú staðreynd að íslensk sjávarútvegsfyrirtæki geta staðist samkeppnina jafn vel og raun ber vitni er annars vegar merki um góða stjórn fiskveiða og fjárhagslegan styrk sjávarútvegs á Íslandi en hins vegar bágt ástand í fiskveiðum annars staðar.
Dregur úr getu til fjárfestinga og nýsköpunar
Hækkun skatta á fyrirtæki dregur úr getu þeirra til fjárfestinga og nýsköpunar. Á árunum 1990-2006 voru fjölmargar rannsóknir gerðar á fyrirtækjum í Bandaríkjunum og niðurstöður þeirra bentu til þess að fyrirtæki skili inn færri einkaleyfum eftir skattahækkanir, fjárfestingar í rannsóknum og þróun minnka og færri nýjar vörur koma á markað í framhaldinu.
Ef nýsköpun ýtir undir og eykur samkeppnisforskot gæti niðurgreiðsla nýsköpunar af fullum þunga af hálfu stjórnvalda í hverju landi verið svarið. Hins vegar er það svo að þetta er ekki einfalt mál. Mörg lönd leita leiða til að fjölga sprotafyrirtækjum og styðja við nýsköpun. Vísbendingar eru hins vegar um að miklar niðurgreiðslur til þessara fyrirtækja séu ekki endilega af hinu góða. Ívilnanir sem til dæmis hafa það í för með sér að sprotafyrirtæki greiða ekki tekjuskatt af hagnaði geta valdið því að fyrirtækin taki minni áhættu. Ef áhættusækni minnkar er mögulegt að hvatinn til að gera enn betur sé ekki nægjanlega mikill til að viðhalda samkeppnisforskoti eða auka það.
Ríkisstyrkir, eða niðurgreiðsla í sjávarútvegi og eldi, einkum í sjávarútvegi, eru með ýmsum hætti víðsvegar um heiminn. Um og eftir miðbik 20. aldar þóttu niðurgreiðslur í formi ríkisstyrkja almennt af hinu góða en á undanförnum áratugum hafa menn efast um réttmæti þeirra. Ástæðan er sú að þær eru frekar taldar hafa neikvæð áhrif á atvinnugreinina en jákvæð og niðurgreiðslur og ríkisstyrkir geti jafnframt dregið úr hagkvæmni, skert samkeppni og leitt til ofveiði fiskstofna. Niðurgreiðslu vegna fiskveiða má skilgreina sem beina eða óbeina fjárhagslega tilfærslu frá opinberum aðilum til fyrirtækja í sjávarútvegi og eldi sem ýtir undir að atvinnugreinin skili meiri hagnaði en annars gæti orðið. Niðurgreiðslur ríkja eru oftast í formi einhvers konar beinna styrkja til fyrirtækja.
Skattaívilnanir strax á 17. öld í Bandaríkjunum
Skattaívilnanir hófust í bandarískum sjávarútvegi á 17. öld. Styrkir til rannsókna og þróunar hófust svo í byrjun 20. aldar og í framhaldinu kom til niðurgreiðsla vegna skipakaupa. Í Kanada hefur einnig verið mikið af niðurgreiðslum í sjávarútvegi. Þannig voru niðurgreiðslur á skipum við lýði í langan tíma, eða þar til að skipaflotinn var orðinn alltof stór. Kanadíska ríkið hefur einnig lengi niðurgreitt tryggingar á skipum þar sem vont veður á hafsvæðum hefur valdið miklu tjóni og þar af leiðandi verið dýrt fyrir útgerðirnar að tryggja skipin án aðildar ríkisins. Þar hefur einnig tíðkast að ríkið komi að tekjutryggingu sjómanna.
Niðurgreiðslur í Suður-Ameríku hófust ekki fyrir alvöru fyrr en eftir árið 1960. Brasilía fór til dæmis af fullum þunga í niðurgreiðslur á árunum 1967 til 1991 með skattaívilnunum við kaup á skipum og vegna ýmissa innviðaverkefna. Virðisaukaskattur var einnig lækkaður. Niðurgreiðslurnar urðu þess valdandi að skipafloti landsins var orðinn of stór árið 1976 þegar lönd höfðu fært landhelgi sína í 200 mílur en Brasilía missti þá mörg af sínum hefðbundnu fiskimiðum.
Noregur er einnig með sögu um niðurgreiðslur í sjávarútvegi þótt þær hafi minnkað á síðustu árum. Árið 1933, var byrjað að veita fyrirtækjum lán á hagstæðum kjörum til kaupa á fastafjármunum. Lægri tekju-, virðisauka- og olíuskattur var einnig hluti af niðurgreiðslum til sjávarútvegs. Ríkisgreiðslur í formi aukalauna til sjómanna áttu sér einnig stað í norskum sjávarútvegi áður fyrr.
Ríkisstyrkir langhæstir í Kína skv. OECD
Algengt er reyndar á heimsvísu að styrkja sjávarútveg úr opinberum sjóðum. Sú fullyrðing heyrist oft hérlendis að íslenskur sjávarútvegur sé sá eini sem njóti ekki viðamikilla ríkisstyrkja. Þetta hefur einnig verið notað sem röksemd fyrir því að ósanngjarnt sé að innlendur sjávarútvegur greiði til að mynda veiðileyfagjald á sama tíma og nágrannaþjóðirnar njóti stórfelldra ríkisstyrkja en ríkisstyrkir eru skilgreindir á ýmsa vegu.
Óumdeilt er að mestu innan hagfræði að ríkisstyrkir bjagi samkeppnisumhverfi, leiði til ofveiði og dragi úr hagkvæmni. Slíkum styrkjum er þó beitt vegna stjórnmálalegra ákvarðana þar sem önnur rök en hin hagfræðilegu eru látin vega þyngra. Það á sér oft sögulegar skýringar eins og sést á ríkisstyrkjum í landbúnaði í mörgum löndum.
Árið 1993 kom fram sú skoðun í skýrslu Matvæla- og landbúnaðarstofnunarinnar (FAO) að ríkisstyrkir í sjávarútvegi væru munurinn á tekjum og kostnaði í sjávarútvegi og að þessi munur væri 54 milljarðar USD á ári. Árið 1998 mat Alþjóðabankinn ríkisstyrki í sjávarútvegi á 14-20 milljarða USD á ári. OECD metur ríkisstyrki í sjávarútvegi hjá þeim löndum sem OECD hefur tölur yfir. Þau lönd eru um 40 talsins og eru meðal stærstu veiðiþjóða heims. Mat OECD er að þessir styrkir séu um 10,4 milljarðar USD á ári frá 2018-2020, sem er um 1.440 milljarðar ísl. kr. á ári, eða um 15% meira en sem nemur fjárlögum íslenska ríkisins fyrir árið 2023. Styrkirnir fara einkum til stjórnunar veiða, eftirlits, niðurgreiðslu á eldsneyti og tekjum þeirra er starfa í greininni. Ríkisstyrkirnir eru langhæstir í Kína, stærstu fiskveiðiþjóð í heimi, eða tæpir 4 milljarðar USD. Til samanburðar má nefna að ríkisstyrkir til landbúnaðar, að mati OECD, nema árlega um 700 milljörðum USD, eða um sjötíu sinnum hærri upphæð en varið er til að styrkja sjávarútveg. Mat á ríkisstyrkjum í sjávarútvegi er ekki einfalt en þeir liggja milli 10 til 54 milljarða USD á ári, samanber fyrrgreindar rannsóknir yfir langt tímabil.
20 milljarðar USD í styrki stuðli að ofveiði
Í skýrslu á vegum Evrópuþingsins kemur fram að ríkisstyrkir í sjávarútvegi hafi breyst á undanförnum áratugum. Áður miðuðu þeir fyrst og fremst að því að auka afkastagetu flotans og höfðu þannig í för með sér ofveiði og óhagkvæmni. Nú er meira reynt að nýta styrki til að auka hagkvæmni og forðast að bæta við í sókninni og stuðla að ofveiði. Styrkveitingar í sjávarútvegi eru ræddar innan fjölmargra alþjóðlegra stofnana eins og Matvæla- og landbúnaðarstofnunarinnar (FAO), Sameinuðu þjóðanna (SÞ), Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD), Evrópusambandsins (ESB), Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (World Trade Organization, WTO) og Alþjóðabankans.
Talið er af alþjóðlegum stofnunum að ríkisstyrkir í sjávarútvegi nemi árlega um 35 milljörðum USD og um 20 milljarðar USD af því stuðli að ofveiði. Hér er tiltölulega breið skilgreining á ríkisstyrkjum lögð til grundvallar. Þeir þættir sem vega þar þyngst eru styrkir vegna eldsneytiskostnaðar, til almenns reksturs og til hafna. Styrkir vegna eldsneytiskostnaðar, sem eru niðurgreiðslur á olíukostnaði við fiskveiðar, leiða til meiri sóknar og aukinnar ofveiði. Um 2/3 hlutum styrkjanna er varið innan hinna þróuðu landa en 1/3 til þróunarlandanna. Tæpur helmingur ríkisstyrkja er í Asíu enda langmest veitt þar, um 1/4 þeirra er í Evrópu og um 1/6 í Norður-Ameríku. Japan og Kína eru með hæstu ríkisstyrkina, eða um 20% hvort land af heildarstyrkjum.
Sjómannaafslátturinn
Það er lífseig skoðun hérlendis að Norðmenn styrki sinn sjávarútveg óvanalega mikið og að það geri Íslendingum oft erfitt fyrir á erlendum mörkuðum að keppa við niðurgreiddar norskar sjávarafurðir. Í eina tíð var þetta rétt en nú er þetta alls ekki raunin. Ríkisstyrkir til norsks sjávarútvegs voru á 9. áratug síðustu aldar sem svaraði til 40% af aflaverðmæti upp úr sjó en árið 2004 voru þeir komnir niður í 0,5% af aflaverðmætinu. Þessir styrkir, sem leiddu meðal annars til stóraukinnar óþarfrar veiðigetu eða alltof stórs flota, hafa þannig nær horfið í Noregi.
Sérstakt form ríkisstyrkja var lengi við lýði í íslenskum sjávarútvegi í formi sjómannafsláttar en það var tekjuskattsafsláttur sem sjómenn nutu. Þetta var talið sanngjarnt þar sem starf sjómannsins er erfitt og hann oft langtímum saman fjarri heimili sínu og ástvinum. Þau rök vega vitaskuld þungt en breyta því ekki að með slíkum afslætti er ríkisvaldið að taka á sig hluta af launagreiðslum til sjómanna fyrir útgerðarmenn. Þess vegna er sjómannaafsláttur, en hann þekkist víða, talinn til ríkisstyrkja en útgerðarmenn fallast yfirleitt ekki á þá skilgreiningu. Sjómannaafslátturinn var afnuminn hérlendis frá og með tekjuárinu 2014.
Alþjóðaviðskiptastofnunin (WTO) hefur tekið ríkisstyrki í sjávarútvegi sérstaklega fyrir. Rætt er um ýmsar umbætur varðandi ríkisstyrki í sjávarútvegi, eins og að minnka þá, beina þeim úr þáttum sem leiða til meiri sóknar, og þar með ofveiði, auka fjármagn í öflun og skráningu upplýsinga, auka fjármagn í rannsóknir og menntun, taka meira tillit til þróunarlandanna og auka eftirlit með ríkisstyrkjum og framkvæmd fiskveiðistefnu.
Þegar rætt er um ríkisstyrki í sjávarútvegi erlendis verður að hafa í huga að þeir eru oft og tíðum tilkomnir vegna þess að á vettvangi stjórnmála hefur það ekki þótt ásættanlegt að leggja í þá nauðsynlegu hagræðingu sem þörf er á vegna ofveiði og offjárfestinga. Ofveiði og offjárfestingar eiga sér í mörgum tilfellum stað vegna óhagkvæmra kerfa fiskveiðistjórnunar og vegna þess að samkomulag hefur heldur ekki náðst um að fara eftir ráðgjöf vísindamanna um veiði sem byggir á endurnýjun auðlindar. Hér hefur þessu þó ekki verið þannig farið. Mikil hagræðing hefur átt sér stað í sjávarútvegi á Íslandi á síðustu árum og áratugum og til hefur orðið kerfi sem skilar mikilli arðsemi um leið og hvatar til offjárfestingar hafa minnkað verulega. Samkeppnisstaða íslensks sjávarútvegs er þannig sterk.
Innan Evrópusambandsins fóru mestu ríkisstyrkirnir til Bretlands, Danmerkur, Frakklands, Ítalíu og Spánar. Árið 2009 fengu þrettán lönd innan Evrópusambandsins hærri styrki en sem nam virði þess afla sem landað var í höfnum þessara landa. Landlukt ríki fengu styrki til veiða í vötnum í landi og til fiskeldis. Finnland og Þýskaland hlutu ríkisstyrki sem voru mun meira virði en afli þeirra og í Þýskalandi voru niðurgreiðslur í sjávarútvegi rúmlega 150% af verðmæti afla.
Ríkisstyrkir eru mjög mismunandi eftir tegundum þeirra og í hvaða löndum hver tegund er. Eins og sýnt er í töflu 15.1 þá hafa ríki farið ýmsar leiðir til þess að niðurgreiða og styrkja sjávarútveg. Niðurgreiðslur eiga sér langa sögu en þær geta til dæmis verið notaðar til að ýta undir það að ákveðin skip geti veitt í lögsögu annarra landa, vegna fjárfestinga eða umbóta á skipum eða vegna uppbyggingar á verksmiðjum.
Styrkir ESB til fiskeldis
Evrópusambandið hefur í gegnum sjóði sína fjárfest í fiskeldi fyrir um 1,2 milljarð evra á tímabilinu 2000-2014. Þá hefur Evrópusambandið varið um 1,7 milljarði evra til greinarinnar á árunum 2014-2020. Bent hefur verið á að mögulega hafi Evrópusambandinu mistekist að beina sjóðum sínum og fjárfestingum þangað sem þeir hefðu geta haft meiri áhrif.
Styrkjunum er dreift á mörg smærri verkefni og eru greiðslur meðhöndlaðar með mismunandi hætti innan hvers lands fyrir sig og því er verið að styðja mörg smá og mismunandi verkefni.
Hugmyndafræðin að beita styrkjum í fiskeldi, líkt og styrkir tengdir veiðum og vinnslu felast í því að auka skilvirkni í framleiðslu afurða með ýmsum nýjungum sem myndu leiða til lækkunar meðalkostnaðar við framleiðslu. Ef reksturinn batnar með þessu verður greinin minna háð framleiðslumagni og innflutningi sem gerir atvinnugreinina enn sveigjanlegri. Þó svo að upphaflega markmiðið með styrkjum og niðurgreiðslu í fiskeldi hafi verið að auka eldisframleiðslu þá ætti að gæta þess að styrkjum sé ekki skipt jafnt milli fyrirtækja heldur sé hvert tilvik metið fyrir sig. Stuðla þarf að vandaðri og vistvænni framleiðslu, næringarríkri vöru og huga að óskum og þörfum neytenda.
Meginniðurstaðan varðandi ríkisstyrki er sú að þeir eru almennt ekki í sjávarútvegi og eldi hérlendis en þekkjast víða annars staðar, þar á meðal í mörgum helstu samkeppnislöndum Íslands. Sjávarútvegur og eldi eru hérlendis rekin á eigin styrkleikum og skila miklu til samfélagsins. Framleiðslustyrkir frá hinu opinbera til einstakra atvinnugreina eru hérlendis mjög litlir nema til landbúnaðar, en landbúnaður hérlendis er rekinn, eins og víðast í nágrannalöndum, með stórfelldum styrkjum af hálfu hins opinbera. Styrkir til einstakra atvinnugreina eru sjaldgæfir hérlendis en voru í nokkru umfangi, aðallega gagnvart flugfélögum og öðrum í ferðaþjónustu, þegar Covid-19 gekk yfir, einkum á árunum 2020 og 2021.
HEIMILD: Sjávarútvegur og eldi (2024). Kafli 15.5 Ríkisstyrkir í sjávarútvegi og eldi https://hib.is/vara/sjavarutvegur-og-eldi/
