Íslenskir kræklingabændur hafa á undanförnum árum horfið ört af markaði með skel sína (mynd 1). Rannsókn sem ber heitið Örugg og arðbær kræklingarækt (Safe and profitable harvest of blue mussel) var styrkt af Matvælasjóði sem þverfaglegt samvinnuverkefni Hafrannsóknastofnunnar, Háskóla Íslands og Matís undir stjórn dr. Söru Harðardóttur, sérfræðings hjá Hafrannsóknastofnun.
Í þessari grein er fjallað um þátt opinberrar stjórnsýslu í málefnum kræklingaræktar sem unnin var sem MPA verkefni Stefaníu Ingvarsdóttur undir leiðsögn dr. Evu Marínar Hlynsdóttur prófessors og deildarforseta stjórnmálafræðideildar HÍ. Rannsóknin leiddi í ljós að stjórnvöld hafa í tvígang samþykkt lagasetningar sem ganga gegn hagsmunum greinarinnar með því að fela í sér svo þungt regluverk að ljóst hefði mátt vera að greinin gæti ekki þrifist.
Hvati rannsóknarinnar voru hugleiðingar um hvers vegna Íslendingar eru ekki að nýta þá sjálfbæru og verðmætaskapandi auðlind sem kræklingar eru. Íslenskur kræklingur er næringarrík gæðavara og höfundum þykir afleitt að íslenskur kræklingur sé ekki á markaði (mynd 2). Margar aðrar þjóðir sem búa við svipaðar aðstæður hafa með samvinnu hins opinbera og einkaaðila byggt upp öfluga framleiðslu sem skilar góðri afkomu. Heimsmarkaður með krækling hefur verið í stöðugum vexti síðustu árin og það er mikil og vaxandi eftirspurn. Í Evrópu telur kræklingarækt einn þriðja af öllu lagareldi.
Kræklingarækt er sjálfbærasta framleiðsla próteins sem völ er á úr hafi á tímum loftslagsvár og Ísland gæti verið að missa af miklum arði og hlunnindum. (mynd 2)
Í MPA meistararitgerð Stefaníu, Þróun opinberrar stefnumótunar í málefnum kræklingaræktar 2000-2024 og áhrif hennar á greinina, var leitast við að svara tveimur rannsóknarspurningum. Annars vegar hvernig þróun stefnumótunar í málefnum kræklingaræktar hafi verið háttað á tímabilinu 2000-2024 og hins vegar hvaða áhrif lög nr. 90/2011 um skeldýrarækt hafa haft á kræklingarækt sem atvinnugrein frá því að þau voru samþykkt árið 2011.
Í rannsókninni er þróun opinberrar stefnumótunar í málefnum kræklingaræktar greind með kenningum stjórnmála- og stjórnsýslufræðanna. Greiningin byggir á hugtökum opinberrar stefnumótunar og stefnubreytinga. Notast var við dagskrárkenningu Johns Kingdons um straumana þrjá og glugga tækifæranna (mynd 3). Málið fellur vel að módeli Kingdons sem varpar ljósi á hvernig mál komast á dagskrá stjórnmálanna þegar gluggi tækifæranna opnast og hverfa af dagskrá þegar ákveðnar aðstæður eru ekki lengur til staðar í samfélaginu. Samkvæmt kenningu Kingdons liggur vald yfir dagskrá stjórnmálanna hjá stjórnmálamönnum og æðstu embættismönnum stjórnsýslunnar.
Í kringum síðustu aldamót fór áhugi á kræklingarækt að aukast og árið 1999 var samþykkt á Alþingi þingsályktun þess efnis að ríkið skyldi styðja við uppbyggingu og framgang kræklingaræktar sem atvinnugreinar. Á næstu árum voru ríkisfjármunir settir í rannsóknir og undirbúning fyrir kræklingarækt í atvinnuskyni og þó nokkrir aðilar reyndu fyrir sér í greininni (mynd 4). Kræklinganefnd, sem skipuð var af ráðherra árið 2007 hafði það hlutverk að kanna stöðu og möguleika greinarinnar á Íslandi.
Nefndin skilaði af sér ítarlegri skýrslu árið 2008 sem ber heitið Skýrsla nefndar skipuð af sjávarútvegsráðherra til að meta stöðu og möguleika kræklingaræktar á Íslandi. Í niðurstöðum kemur fram að nefndin taldi góða möguleika á að byggja upp samkeppnishæfa kræklingarækt á Íslandi líkt og tekist hefur víða erlendis.
Nefndin setti jafnframt fram tillögur til að styðja við uppbyggingu greinarinnar eins og að stofna ætti samráðshóp, framkvæma rannsóknir á ræktunarsvæðum og á tíðni eiturþörunga auk þess að rannsaka uppruna kadmíums í umhverfi á krælinga ræktunarsvæðum. Vöktunar kostnaður yrði tímabundið fjármagnaður úr ríkissjóði, aðgengi væri veitt að styrkjum og að flutningsleiðir til markaða erlendis yrðu kannaðir. Nefndin benti einnig á að þörf væri á styrkingu og samþættingu innviða og að auka þyrfti opinbera þjónustu við greinina til að laða að fjármagn
Samráðshópur sem settur var af ráðherra um hagsmuni greinarinnar benti á það árið 2017 að ekki hefði verið farið í neinu að tillögum kræklinganefndar frá 2008 að undanskildu því að samráðshópurinn var stofnaður. Samráðshópurinn vann ásamt aðilum í ráðuneytinu að setningu reglugerðar um málefni greinarinnar samkvæmt heimild í lögum um skeldýrarækt nr. 90/2011. Reglugerðin hefur enn ekki litið dagsins ljós.
Hvaða áhrif hafa lög nr. 90/2011 um skeldýrarækt haft á kræklingarækt á Íslandi?
Árið 2011 voru samþykkt á Alþingi lög um skeldýrarækt nr. 90/2011. Skiptar skoðanir voru í þinginu um ágæti frumvarpsins, bent var á að það fæli í sér stefnubreytingu og að erfitt yrði að vinna undir regluverkinu eins og það birtist í lögunum. Það lægi beinna við að aðlaga eldri lög um fiskeldi að greininni. Margir höfðu efasemdir um ágæti laganna strax í upphafi og sagði þáverandi formaður Samtaka atvinnulífsins, Vilmundur Jósefsson að lögin ættu frekar að heita lög um bann við skeldýrarækt. Niðurstaða rannsóknarinnar er athyglisverð í ljósi ummæla Vilmundar, en ljóst er að 10 árum eftir samþykkt laganna var engin kræklingarækt lengur á landinu og íslenskur kræklingur horfinn af markaði. Niðurstöðurnar benda til þess að ákvarðanir stjórnvalda í málefnum kræklingaræktar hafi umfram aðra þætti leitt til þessarar þróunar.
Úttekt á heilnæmi sjávar þarf að fara fram á svæðum þar sem kræklingarækt er áformuð. Vöktun vegna heilnæmi og mælinga á aðskotaefnum eins og þungmálmum og þörungaeitri er mikilvæg til að tryggja að kræklingurinn sé öruggur til neyslu.
Eftir samþykkt laga um skeldýrarækt nr. 90/2011 ber ræktendum að greiða allan kostnað fyrir útektir á svæðum, mælingum á aðskotaefnum og vöktun vegna þörungaeiturs. Sú vöktun þarf að vera í samræmi við Evrópu reglugerðir. Þetta fyrirkomulag er ólíkt því sem gerist í mörgum nágrannalöndum okkar, þar sem sem hið opinbera sér um að vakta fyrir eiturþörungum og litið er á það sem lýðheilsumál þar sem þörungaeitur getur valdið alvarlegum veikindum. Þetta er einnig ólíkt því sem á við um rannsóknir vegna annarra greina sjávarútvegs á Íslandi, hvort sem er um nytjastofna eða fiskeldi að ræða.
Aðrir matvælaframleiðendur sem framleiða kjöt og fisk, bæði búfé og fiskeldi eru undanskyldir gjaldskrá MAST vegna sýnatöku og mælinga á aðskotaefnum. Kræklingaræktendur hafa ítrekað bent á að þessi kostnaður vegna rannsókna og vöktunar er mikill fyrir iðnað á frumstigi.
Evrópureglur um þungmálma
Árið 2010 var með reglugerð 265/2010 innleidd á Íslandi Evrópureglugerð um lækkun viðmiða á gildum þungamálmsins kadmíums í skelfiski um helming, úr 2 µg/kg í votvigt niður í 1 µg/kg. Evrópureglugerðin tók upphaflega gildi árið 2007 innan Evrópusambandsins. Síðustu íslensku ræktendurnir hættu í ræktun 2021 í kjölfar þess að ESA, Eftirlitsstofnun EFTA gerði athugasemdir við Matvælastofnun vegna kadmíums í íslenskum krækling sem væri yfir viðmiðum Evrópusambandsins. Evrópa setur sín viðmið í samræmi við mengun í umhverfi og neysluvenjur í álfunni. Kadmíum í hafinu við Ísland stafar af náttúrulegum uppruna ólíkt því sem gerist víða erlendis þar sem kadmíum mengun í umhverfi getur stafað af stóriðju. Íslendingar neyta auk þess jafnan minna af skel en gert er á meginlandi Evrópu. Fyrir utan Evrópusambandið miða flestar aðrar þjóðir við 2 µg/kg í takt við viðmið Alþjóða heilbrigðisstofnunarinnar (WHO) og Matvæla og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna (UNFAO). Kræklingaræktendur hafa farið þess á leit að íslensk stjórnvöld sæki um undanþágu frá þessum viðmiðum Evrópusambandsins enda ýmis fordæmi fyrir því að stjórnvöld sæki um undanþágur frá Evrópureglum vegna sérstakra aðstæðna. Stjórnvöld hafa ekki orðið við þeirri beiðni.
Skelrækt undanskilin í nýju lagareldisfrumvarpi
Samkvæmt nýju lagareldisfrumvarpi sem hefur legið fyrir Alþingi og einnig stefnu um uppbyggingu og umgjörð lagareldis til 2040, teljast skeldýra- og þörungarækt ekki til lagareldis. Í
umsögn MAST um stefnuna, bendir Ingibjörg Jónsdóttir, fagsviðsstjóri lagareldis, á að rétt sé að gera breytingar á stefnunni þess efnis að skeldýrarækt sé látin falla undir lagareldi. Hún telur að það skapi augljós vandamál varðandi strandsvæðaskipulag ef skeldýrarækt telst ekki til lagareldis og mikilvægt varðandi landsskipulagsstefnu að skeldýrarækt sé hluti af skýrri og samræmdri stjórnsýslu. Því hvetji MAST stjórnvöld til að viðurkenna mikilvægi skeldýraræktar og tryggi vaxtarmöguleika greinarinnar.
Með því að láta skeldýrarækt falla undir lagareldi yrðu greininni tryggðir sömu möguleikar og öðrum undirgreinum eins og til að mynda laxeldi, að fjármagni ætluðu til rannsókna og þróunnar. Það ætti að liggja beint við að skeldýraeldi líkt og annað eldi í hafi falli undir málefnasvið lagareldis, ekki síst í ljósi þess að atvinnugreinin skorar hvað hæst í kolefnishlutleysi ásamt þörungarækt. Nýlega hafa 16 sveitarfélög og þrjú landshlutasamtök sent frá sér sameiginlega yfirlýsingu til fjárlaganefndar Alþingis með ósk um stuðning við greinina. Þegar tekin eru saman áhrif hins þunga regluverks um skeldýrarækt eins og það birtist í lögum nr. 90/2011 og áhrif innleiðingar Evrópu reglugerðar um gildi kadmíums í matvælum, má bera rök fyrir því að ýmis ákvæði laga og reglugerða vinni gegn hagsmunum kræklinga framleiðenda og geri atvinnugreina á Íslandi nær ómögulega.
Aðferðafræði við vinnslu verkefnisins og niðurstöður
Til að öðlast djúpan skilning á viðfangsefninu og geta skoðað það í raunverulegu samhengi var í rannsókninni notast við eigindlegt rannsóknarsnið sem kallað er tilviksrannsóknir. Tilviksrannsóknir eru algeng aðferðafræði við greiningar á opinberri stefnu og stefnumótun. Slíkar rannsóknir henta vel þegar viðfangsefnið er flókið og óljóst, svo mikilvægt er að skoða ólík sjónarmið og gera ráð fyrir fjölda breyta sem kunna að hafa áhrif á viðfangsefnið. Í tilviksrannsóknum er hægt að blanda saman ólíkum aðferðum og styðjast við ólík gögn líkt og gert var í þessari rannsókn. Notast var við fyrirliggjandi gögn í formi þingskjala og annarra opinberra skjala til að greina afstöðu og sjónarmið stjórnvalda en til að öðlast skilning á sjónarmiðum ræktenda og opinberra eftirlitsaðila voru tekin eigindleg viðtöl við valda viðmælendur sem taldir voru geta veitt mikilvæga innsýn í viðfangsefnið.
