EFTIR HJÁLMAR JÓNSSON
Fátt er það sem veldur meiri deilum í íslensku samfélagi en kvótasetning fiskistofnanna og fyrirkomulagið á greiðslu fyrir aðganginn að þessari sameiginlegu auðlind þjóðarinnar. Þannig hefur það verið undanfarin fimmtíu ár eða allt frá því að fyrst var farið að ræða um nauðsyn þess að vernda fiskistofnana í upphafi níunda áratugar síðustu aldar. Það er enda ekki að furða í ljósi mikilvægis sjávarútvegs fyrir íslensku þjóðina og þátt hans í þeim bættu lífskjörum sem við njótum og teljum nú orðið sjálfsögð.
Verndun fiskistofnanna
Kvótakerfið á rætur sínar að rekja til upphafs níunda áratugar síðustu aldar. Það var sett á laggirnar af illri nauðsyn þar sem sóknin var langt um fram það sem fiskistofnarnir gátu borið. Í upphafi var deilt um hvort væri hagkvæmara sóknarmark eða aflamark, en aflamarkið varð fljótt ofan á, enda miklu erfiðara að stýra veiðum með takmörkunum á sókn en með fyrirfram útgefnum kvótum. Kvótakerfi kom fyrst til framkvæmda vegna loðnuveiða árið 1980, en fyrstu lögin um kvótasetningu botnfiskveiða voru sett árið 1983, númer 82, og giltu aðeins í eitt ár um veiðarnar 1984. Kvóta setningin miðaðist við veiði reynslu undangenginna 36 mánaða miðað við 31. október 1983. Það var á grundvelli þessa sem í sumum tilvikum var talað um svokallaða skipstjórakvóta, enda skipti miklu máli að hafa aflasæla skip stjóra og að skipin hefðu ekki verið frá veiðum vegna bilana eða af öðrum sökum að ráði á umræddu tímabili. Þannig var það næstu árin á eftir að veiðikvóti var settur fyrir eitt ár í senn. Það er svo ekki fyrr en með tilkomu vinstri stjórnar Framsóknarflokks, Alþýðuflokks og Alþýðubandalags árið 1988 undir forsæti Steingríms Hermannsonar að kvótakerfið er fest varanlega í sessi með lögum númer 38/1990 sem giltu um veiðar á árinu 1991 og hafa gilt síðan að grunni til. Lögin voru ekki tímabundin sem þýðir að þau gilda þar til þeim er breytt eða þau afnumin. Útgerðarmönnum var þar með úthlutaður aflakvóti til frambúðar, þó að á fyrstu árunum á eftir hafi ríkt vantrú á varanleika kerfisins og margir bundið vonir við að hægt yrði að hverfa frá kvótakerfinu þegar fiskistofnarnir réttu úr kútnum. Þar til viðbótar var kvótinn framseljanlegur á milli skipa og útgerða, sem jók mjög líkur á hagræðingu í veiðum og vinnslu. Framsal kvóta hafði verið mögulegt áður en með takmörkunum. Þannig var hægt að færa kvóta á milli skipa í eigu sömu útgerðar og hægt var að selja skip með kvótanum meðfylgjandi.
Millifærslusjóðir
Á þessum árum var staða sjávarútvegsins erfið og mörg fyrirtækjanna rekin með tapi. Afkoma sjávarútvegsins stýrði afkomu þjóðarbúsins alla 20. öldina. Ef honum vegnaði vel var góðæri í landinu og öfugt ef aflabrögð voru léleg og verð sem fékkst fyrir afurðirnar lágt. Þá var gengið fellt eða sett á flot, eins og það hét um tíma, með tilsvarandi verðbólgu og rýrnun lífskjara. Á árunum 1987 og 1988 reiknaðist verðbólga þannig í tugum prósenta og óstöðugleikinn það mikill að kjarasamningar voru ekki gerðir nema til stutts tíma, jafnvel til sex mánaða í senn. Vinstri stjórn Steingríms Hermannssonar ákvað að mæta ekki erfiðleikum sjávarútvegsins með gengisfellingu heldur með því að setja á laggirnar millifærslusjóði til að mæta rekstrarerfiðleikum fyrirtækja í sjávarútvegi.
Greiddar voru verðbætur með útflutningi í gegnum Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins og Hagræðingarsjóður sjávarútvegsins og Atvinnutryggingarsjóður útflutningsgreina settir á laggirnar. Hátt verð á sjávarafurðum á árinu 1991 gerði það að verkum að sjávarútvegsfyrirtækin voru farin að greiða inn í verðjöfnunarsjóðinn aftur. Afkoma sjávarútvegsins hefur enda ávallt verið sveiflukennd og það hefur sannarlega sett sitt mark á íslenskt samfélag í gegnum tíðina. Þetta sjóðakerfi er fyrir löngu aflagt og sannarlega engin eftirsjá að því. Það er hins vegar athyglisvert að allan tíunda áratuginn var verðbólga miklu lægri en hún hafði nokkru sinni áður verið eða síðar ef út í það er farið. Það er ekki út í loftið að halda því fram að hagræðing í sjávarútvegi í kjölfar þess að kvótinn varð framseljanlegur hafi ráðið þarna mestu um og að afrakstur af kvótasetningu fiskistofnana hafi þannig þjónað hagsmunum samfélagsins alls.
Framleiðni jókst mikið
Um þetta er meðal annars fjallað í skýrslu Þjóðhagsstofnunar, Þróun sjávarútvegs, kvótakerfið, auðlindagjald og almenn hagstjórn, þar sem fjallað er um reynsluna af kvótakerfinu fyrstu 15-20 árin, en skýrslan var unnin í samhengi við um ræðu um upptöku auðlindagjalds um aldamótin. Þar segir að framleiðni í fiskveiðum hafi aukist mikið eftir að aflamarkskerfið var tekið upp 1984. Fræðileg rök og einstaka tölulegar upplýsingar bendi til þess. En þegar á heildina sé litið og tekið tillit til margvíslegra annarra breytinga í umhverfi útgerðarfyrirtækja sé ekki hægt að benda á marktækar tölfræðilegar vísbendingar um að aflamarkskerfið hafi haft þessi áhrif: „Afkomubatinn sem varð í sjávarútveginum á árunum 1989-1995 réðst sennilega mest af almennum breytingum í efnahagsumhverfi fyrirtækjanna sem urðu á þessum árum. Það er þó ekki hægt að útiloka að aflamarkskerfið hafi haft þarna nokkur áhrif, t.d. í gegnum áhrif á framleiðni í fiskveiðum sem hafi komið í veg fyrir að sú lægð í þorskstofninum sem varð á fyrri hluta þessa ára tugar hafi leitt til taprekstrar í sjávarútvegi,“ segir þar einnig. Ekki eru þetta mjög afdráttarlausar niðurstöður en þróunin undanfarin 20 ár frá því að þessi skýrsla var unnin sýnir það ótvírætt að hagræðing í sjávarútvegi hefur verið gríðarleg og haft áhrif um allt samfélagið. Þegar ekki er hægt að bæta hag sinn með því að veiða meira nema með því að kaupa útgefinn kvóta gefur auga leið að stærðarhagkvæmni vegur þyngra en áður og það að ná sem mestum verðmætum út úr hverju veiddu kílói.
Árlegar breytingar
Veiðigjöld voru fyrst lögð á veiðiárið 2004/2005 réttum 20 árum eftir upptöku kvótakerfisins. Þau má rekja til tillagna auðlindanefndar, sem sett var á laggirnar um aldamótin, skipuðum fulltrúum allra stjórnmálaflokka. Tilgangurinn var að skapa aukinn frið um kvótakerfið, en tillögur nefndarinnar og álagning gjaldsins hefur ævinlega valdið deilum, enda skiptar skoðanir um aðferðafræðina og reikniforsendur varðandi viðmið um afkomu og frádráttarliði. Útreikningum á gjaldinu hefur verið breytt nánast árlega frá árinu 2012 og nú liggja fyrir Alþingi afar umdeildar tillögur um verulega hækkun veiðigjaldsins eins og kunnugt er.
Í álitsgerð Auðlindanefndar vegna upptöku gjaldsins segir að nefndin sé „þeirrar skoðunar að rétt sé að stefna að greiðslu fyrir afnotarétt af öllum auðlindum sem eru í eigu ríkis eða þjóðar af tveimur ástæðum: Annars vegar til að greiða kostnað ríkisins af stjórn og eftirliti með viðkomandi auðlind, hins vegar til að tryggja þjóðinni í heild sýnilega hlutdeild í þeim umframarði sem nýting hennar skapar. Nefndin er þeirrar skoðunar að greiðsla fyrir afnot af auðlindinni geti stuðlað að því að sátt geti tekist um stjórn fiskveiða, enda verði sú gjaldtaka ákveðin með hliðsjón af afkomuskilyrðum og uppbyggingu sjávarútvegsins, aflabrögðum og vegna alþjóðlegrar samkeppni, þar á meðal þau skilyrði sem sjávarútvegur annarra þjóða býr við.“
Tíu milljarða tekjur
Í greinargerð með frumvarpi um veiðigjald nú segir að á árinu 2023 hafi tekjur af veiðigjaldi verið áætlaðar 9,5 milljarðar króna, en þegar upp hafi verið staðið hafi tekjurnar numið 10 milljörðum króna. Í tekjuáætlun fjármálaáætlunar 2025-2029 sé gert ráð fyrir viðbótartekjum upp á tvo milljarða króna af veiðigjaldi í ár, 3 milljarða á næsta ári og 4 milljarða árlega upp frá því. Þar kemur einnig fram að kostnaður ríkisins vegna stjórnsýslu fiskveiða og eftirliti, auk grunn- og þjónusturannsókna á fiskistofnunum og lífríki hafsins hafi numið um 8 milljörðum króna á árinu 2023, sem séu um 4,1% af aflaverðmæti íslenskra fiskiskipa á árinu 2022. Séu önnur framlög úr ríkissjóði sem tengjast rannsóknum, stjórn, eftirliti og umsjón með fiskveiðum og vinnslu einnig talin nam heildarkostnaður ríkisins vegna þjónustu við sjávarútveg 11 milljörðum króna. Núverandi ríkisstjórn hefur ekki bara lagt fram frumvarp um breytingu á veiðigjöldum heldur liggur einnig fyrir Alþingi frumvarp til breytinga á lögum um stjórn fiskveiða. Þær breytingar sem þar eru boðaðar lúta að því að setja frekari takmörk á möguleika til samþjöppunar í greininni og snerta skilgreiningu tengdra aðila, eftirlitsúrræði Fiskistofu vegna ákvæða um hámarksaflahlutdeild og aukið gagnsæi og upplýsingagjöf um eignarhald útgerða og tengsl á milli þeirra. Tillögurnar lúta ekki að því að hrófla við undirstöðuatriðum núgildandi laga í þessum efnum heldur eiga að stuðla að auknu gagnsæi í sjávarútvegi og bæta úr vanköntum í framkvæmd núgildandi lagaákvæða. Í gildandi lögum er hámark aflahlutdeildar í þorski 12%, í karfa 35% og í ýsu, ufsa, grálúðu, síld, loðnu og úthafsrækju 20%, svo að kvótahlutdeild í helstu nytjastofnum sé tilgreind. Ákvæði um hámarksaflahlutdeild komu fyrst inn í landslög 1998. Ákvæðin voru talsverð umdeild á sínum tíma og vógust þar annars vegar á rök um stærðarhagkvæmni og kosti þess að vera með stór og öflug fyrirtæki í sjávarútvegi í samkeppni við mjög stór erlend fyrir tæki. Hins vegar voru rök um að samþjöppun skapaði aukna hættu á frekari byggðaröskun, minni útgerðir færu hallloka og sveigjanleiki kerfisins myndi minnka og erfiðara yrði fyrir nýja aðila að komast inn í greinina.
Niðurstaðan varð sú að nauðsynlegt væri að setja afdráttarlaus mörk á hámarks aflahlutdeild í lögum um stjórn fiskveiða, þrátt fyrir ákvæði samkeppnislaga sem ná einnig til sjávarútvegs eftir atvikum. Í upphafi var hámarksaflahlut deild ákveðin 8% en þau mörk voru hækkuð í 12% með lagabreytingu 2002 og er það hámark enn í gildi.
Útgerðum fækkað ört
Kvótakerfið hefur gert það að verkum að útgerðum hefur fækkað ört og fyrirtækin sem eftir eru hafa stækkað mikið. Þannig hefur útgerðum fækkað um 60% á 12 ára tímabili frá árinu 2005 og var langstærstur hluti þeirra í smábátaútgerð. Um aldamótin nam aflahlut deild tíu stærstu útgerðanna tæpum 35% af úthlutuðu afla marki í tegundum innan lögsögunnar. Aflahlutdeild Samherja var mest eða 6,46% en aflahlutdeild hinna níu útgerðanna var frá 2,17% upp í 4,42% Rúmum 20 árum síðar eða árið 2023 voru tuttugu stærstu fyrirtækin með 77,57% aflahlutdeild í öllum tegundum og þar af þau tíu stærstu með meira en helming eða 56,04%. Stærstu fimm fyrirtækin voru með 35,44% hlutdeild. Brim var stærst með 11,34%, Samherji var með 7,27%, Síldarvinnslan með 6,87%, FISK Seafood með 5,17% og Vinnslustöðin með 4,78%. Af þessu er ljóst að mikil samþjöppun aflahlutdeilda hefur átt sér stað og hefur hún fremur aukist í gegnum tíðina en hitt. Það sem drífur þá þróun áfram er aukin stærðarhagkvæmni og áhættudreifing. „Þótt slíkt geti skapað skilyrði fyrir meiri hagkvæmni í nýtingu hinnar sameiginlegu auðlindar ef vel er staðið að málum, hefur löggjafinn engu síður talið nauðsynlegt í þágu almannahagsmuna að setja slíkri samþjöppun skorður,“ segir einnig í greinargerð með frumvarpinu. Það er ekki útséð hver afdrif þessara tveggja frumvarpa um kvótakerfið verða á þessu þingi. Tillögur sem þar eru viðraðar hafa mætt afar harðri og óvæginni andstöðu. Þjóðin skiptist í fylkingar, gjarnan milli landsbyggðar og þéttbýlis og talað er um hækkun veiðigjaldsins sem skatt á landsbyggðina sem þegar eigi verulega undir högg að sækja. Hver sem niðurstaðan verður, hvort sem tillögurnar ná fram að ganga eða ekki, er ljóst að málefni sjávarútvegsins og fyrirkomulag veiðiheimilda og greiðslur fyrir þær, munu áfram skipa íslensku þjóðinni í fylkingar.
