Ráðherra kjósi óvandaða leið að óljósu markmiði

Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi hafa sent Hönnu Katrínu Friðriksson matvælaráðherra bréf vegna samráðsferlis ráðuneytisins í tengslum við fyrirhugaðar breytingar á lögum um veiðigjald. Þar eru rakin samskipti SFS og ráðuneytisins vegna málsins hingað tilm og gerðar nýjar athugasemdir við framgöngu ráðuneytisins.

Í bréfinu er meðal annars fjallað um stuttan umsagnarfrest, túlkun upplýsingalaga og reglur um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa. Segir SFS þær reglur eiga við um frumvarpsdrög atvinnuvegaráðherra um breytingar á veiðigjaldi.

„Bæði leyndarhyggjan og ógagnsæið með ólíkindum“

„Ráðherra veitti einungis viku umsagnarfrest, þrátt fyrir að skýrt sé kveðið á um að veita skuli að minnsta kosti tveggja til fjögurra vikna frest. Þá rökstyður ráðherra að engu leyti í málinu í samráðsgátt, eða í sjálfum frumvarpsdrögunum, af hvaða ástæðu hann kýs að takmarka samráð, svo sem áskilið er í framangreindum reglum,“ segir SFS sem kveður margt einkennilegt við stjórnsýslu ráðuneytisins.

„Er bæði leyndarhyggjan og ógagnsæið með ólíkindum. Tregða til að upplýsa um og afhenda undirliggjandi gögn, skortur á greiningum og áhrifamati, umsagnartími sem fer í bága við reglur ber vott um slíkt. Það er miður að ráðherra kýs að fara þessa óvönduðu leið að sínum markmiðum og óljóst er í reynd á þessum tímapunkti hver þau markmið eru. Skorað er á ráðuneytið að bæta úr þeim ágöllum á stjórnsýsluframkvæmd sem viðhöfð hefur verið í tengslum við samráð um breytingar á veiðigjaldi og afgreiðslu mála í samræmi við upplýsingalög,“ segja Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi.

Bréf SFS til matvælaráðherra er svohljóðandi:

Reykjavík, 7. apríl 2025

Um upplýsingalög og samskipti við ráðuneytið

Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi (hér eftir „SFS“ eða „samtökin“) vísa til samráðsferlis ráðuneytisins í tengslum við fyrirhugaðar breytingar á lögum um veiðigjald. Samtökin töldu rétt að tilkynna sérstaklega að þau ætluðu sér ekki að veita umsögn innan tilskilins frests um frumvarpsdrög atvinnuvegaráðherra um stórfellda hækkun á veiðigjaldi. Ástæðurnar væru þó nokkrar og voru þær tíundaðar í sérstakri yfirlýsingu sem send var þann 3. apríl sl. sem var svohljóðandi:

• Í fyrsta lagi telja samtökin óforsvaranlegt að veita vikufrest til umsagnar um svo veigamikið og afdrifaríkt mál sem breytingar á veiðigjaldi eru og hefur ófyrirséð áhrif langt út fyrir raðir sjávarútvegs. Samtökin óskuðu því eftir sanngjarnri og hóflegri framlengingu á fresti til og með 11. apríl en fengu synjun frá atvinnuvegaráðuneyti.
• Í öðru lagi torveldar það hagaðilum verkið, að ráðuneytið hefur kosið að svara ekki ítrekaðri beiðni samtakanna um aðgang að undirliggjandi grunngögnum og útreikningum sem frumvarpið byggist á. SFS hafa þegar orðið áskynja um villur í tölum ráðuneytisins, en samtökunum er gert ómögulegt er að leita uppruna hlutaðeigandi villna og leiðrétta þær þegar gögn eða útreikningar ráðuneytisins eru ekki fyrir hendi. Af athafnaleysi ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að það kjósi að hafna faglegri úrvinnslu talna, gagnsæi og upplýstri umræðu.
• Í þriðja lagi hefur ráðuneytið í engu reynt að leggja mat á möguleg áhrif frumvarpsins, verði það að lögum. Hagaðilar eru því tilneyddir til að vinna þá nauðsynlegu vinnu fyrir stjórnvöld. Þá eru tillögur frumvarpsins, sem sækja stuðning í norskan veruleika, þess eðlis að skilja þarf fiskveiðistjórnunarkerfi Norðmanna til hlítar, virkni uppboðsmarkaða, tilhögun veiða í einstökum stofnum og verðmyndun innan virðiskeðju sjávarútvegs þar í landi. Það verkefni verður ekki hrist fram úr erminni á einni viku.
• Í fjórða lagi skal á það bent að fyrirætlanir um tengingu við afurðir í öðru landi sem skattandlag hafa aldrei komið fram áður. Hér er því um að ræða umbyltingu á andlagi skattheimtu með veiðigjaldi. Allt vel þenkjandi og sanngjarnt fólk hlýtur að skilja að slík grundvallarbreyting þarfnast yfirlegu og ítarlegrar skoðunar.
• Í fimmta lagi felst í reynd í kynntu fyrirkomulagi að skattskylda mun hvíla á sjávarútvegsfyrirtækjum á Íslandi vegna verðmæta sem þau hafa engan ráðstöfunarrétt yfir, það er afurðum á markaði í Noregi. Slíkt stenst að mati SFS ekki viðtekin viðhorf við álagningu skatta með hliðsjón af þeim kröfum sem leiða af ákvæðum stjórnarskrár. Fyrirliggjandi frumvarp skortir alla efnislega umfjöllun og greiningu á þessu álitaefni. Það kemur því, eins og á við um flest annað, í hlut SFS að greiða úr því fyrir ráðuneytið. Það krefst tíma.

Í ljósi framangreindrar yfirlýsingar samtakanna sendi atvinnuvegaráðuneytið frá sér yfirlýsingu þann 4. apríl sl. þar sem gerðar voru athugasemdir við yfirlýsingu samtakanna. Yfirlýsing ráðuneytisins er svohljóðandi:

• Gagnabeiðnum frá samtökunum í tengslum við frumvarp atvinnuvegaráðherra um breytingar á lögum um veiðigjald hefur verið svarað innan tilskilinna tímamarka og þær afgreiddar í samræmi við upplýsingalög og stjórnsýslulög.
• Samtökunum hafa verið afhent öll þau gögn sem óskað hefur verið eftir og falla undir afhendingarskyldu fyrrgreindra laga. Vinnugögn og gögn sem varða einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga eða fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila eru undanskilin afhendingarskyldu.
• Frá því í febrúar sl. hefur ráðuneytið átt þrjá fundi með samtökunum vegna fyrirhugaðrar leiðréttingar á veiðigjaldi auk annarra formlegra og óformlegra samskipta. Samtökin svöruðu ekki boði um fund sem boðaður var 1. apríl sl. þar sem til stóð að fara yfir útreikninga sem liggja að baki ákvörðunar veiðigjaldsins.
• Ákveðið var að veita viku umsagnarfrest í samráðsgátt enda brýnt að koma málinu sem fyrst til Alþingis og er það í samræmi við fyrirmæli í samþykkt ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa. Aftur gefst kostur á að koma á framfæri athugasemdum við frumvarpið við þinglega meðferð þess.

Samtökin telja rétt að gera athugasemdir við framangreinda yfirlýsingu ráðuneytisins, einkum í því ljósi að ráðuneytið telur sig hafa afgreitt beiðnir samtakanna um afhendingu gagna í samræmi við bæði upplýsingalög og stjórnsýslulög.

Frá upphafi þessa máls hafa samtökin lagt ríka áherslu á að fá undirliggjandi gögn og útreikninga sem frumvarpsdrögin byggjast á. Í samskiptum við ráðuneytið hafa samtökin meðal annars nefnt og bent á villur í tölum ráðuneytisins en ekki hefur reynst unnt að leita uppruna þeirra og leiðrétta slíkar villur. Þar sem gögn og útreikningar ráðuneytisins eru ekki tiltækir þá reynist slíkt ómögulegt.

Í því ljósi var enn á ný sent erindi til ráðuneytisins þann 27. mars sl. þar sem þess var óskað að fá afhent „öll gögn undirliggjandi í þeim töflum sem koma fram í frumvarpinu, þ.e. öll excel-skjöl í þeim tilvikum þar sem þau liggja fyrir, sem dæmi.“ Samhliða var óskað eftir frekari fresti í þeim samskiptum.

Þann 28. mars sl. barst svar frá ráðuneytinu þess efnis að beiðni um lengri frest væri hafnað með þeim rökum að talið væri að „sá tími sem gefinn [var] og tækifæri til að koma að athugasemdum í meðförum Alþingis dugi.“ Síðan var bætt við að ráðuneytið væri að fara í gegnum gögnin og ráðuneytið myndi sjá hvað „[kæmi] út úr því yfir helgina.“

Mánudaginn 31. mars sl. sendi ráðuneytið „uppfærða útreikninga“ frá síðasta skjali sem sent var til samtakanna. Tekið var fram að uppfærslan varðaði síldina. Umrætt skjal var pdf. skjal sem hafði að geyma nokkrar töflur og fylgir það hér með, sbr. fylgiskjal við erindi þetta. Jafnframt var tiltekið af hálfu ráðuneytisins, það er þess starfsmanns sem sendi skjalið, að starfsfólk ráðuneytisins „[gæti] tekið fund“ daginn eftir, þriðjudaginn 1. apríl, kl. 16 „ef [samtökin hefðu] frekari spurningar.“ Starfsmaður ráðuneytisins endaði síðan samskiptin á að spyrja viðtakanda sinn hjá samtökunum, „hvernig hljómar það?“

Samtökin voru skjót til svars og ítrekuðu þar beiðni samtakanna um afhendingu á excel-skjölum og öðrum undirliggjandi gögnum. Lítið stoðaði að fá enn einungis afhent pdf. skjöl. Þá var óskað eftir „afriti af upplýsingabeiðnum ráðuneytisins til bæði Deloitte og norska sérfræðingsins, auk samskipta að öðru leyti á milli ráðuneytisins og þessara aðila vegna málsins.“

Það er skemmst frá því að segja að engin frekari svör bárust og urðu engin frekari samskipti í kjölfarið.

Í ljósi framangreindra samskipta milli SFS og ráðuneytisins er rétt að hafna alfarið þeirri aðdróttun að samtökin hafi í engu svarað boði ráðuneytisins um fund þann 1. apríl „þar sem til stóð að fara yfir útreikninga sem liggja að baki ákvörðunar veiðigjaldsins,“ líkt og segir í yfirlýsingu ráðuneytisins frá 4. apríl sl. Það er einfaldlega rangt og fær enga stoð í þeim samskiptum sem þar fóru á milli.

Líkt og svar samtakanna þann 31. mars sl. til ráðuneytisins bar með sér þá kæmi að litlu gagni að funda á grundvelli pdf. skjala þegar samtökin hafi á engum tímapunkti haft tækifæri til að sannreyna og leggja sanngjarnt mat á þá útreikninga ráðuneytisins sem liggja að baki þeim breytingum á veiðigjaldi sem ráðherra hyggst leggja fram. Gagnabeiðnin var einfaldlega ítrekuð. Rétt er að árétta að samtökin áttu fund með ráðuneytinu áður, líkt og raunar kemur fram í yfirlýsingu ráðuneytisins, þar sem samtökin gagnrýndu ógagnsæið og þessi vinnubrögð ráðuneytisins um að afhenda aðeins pdf. skjöl án undirliggjandi gagna og útreikninga. Eins og glögglega má sjá á því pdf. skjali sem ráðuneytið hefur sent samtökunum þá hefur það ekki að geyma neina útreikninga, gögn eða forsendur. Aðeins niðurstöður.

Athygli vekur einnig að ráðuneytið vísar í upplýsingalög og telur sig hafa afgreitt beiðni samtakanna um upplýsingar í samræmi við lögin. Meðal annars bendir ráðuneytið á að vinnugögn falli utan við afhendingarskyldu laganna.

Hvergi í samskiptum samtakanna við ráðuneytið hefur borið á því að höfnun á beiðni um afhendingu gagna hafi verið tekin, afgreidd og upplýst. Upplýsingalög eru afar skýr varðandi málsmeðferð sem lýtur að beiðnum um afhendingu upplýsinga. Þar er meðal annars kveðið á um í 19. gr. laganna að „ákvörðun um að synja beiðni um aðgang að gögnum, í heild eða hluta, sem borin hefur verið fram skriflega, skal tilkynnt skriflega og rökstudd skriflega.“ Þá segir enn fremur í ákvæðinu að uppfylla þurfi leiðbeiningarskyldu um rétt til kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Ráðuneytið hefur að engu leyti uppfyllt þær skyldur sem á því hvíla í þessum efnum og hafa samtökin ekki fengið rökstudda synjun á beiðni um afhendingu gagna. Því vekur yfirlýsing ráðuneytisins furðu.

Ráðuneytið vísar í yfirlýsingu sinni meðal annars til þess að vinnugögn séu undanþegin upplýsingaskyldu og einnig „gögn sem varða einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga eða fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Samtökin geta með engu móti skilið þessa tilvísun ráðuneytisins til gagna sem varða einka- eða fjárhagsmál eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila og fá ekki séð að hvaða leyti upplýsingabeiðni samtakanna lúti að slíkum gögnum. Rökstudd synjun ráðuneytisins samkvæmt 19. gr. upplýsingalaga hefði mögulega getað varpað ljósi á slíkt, hefði hún borist samtökunum.

Vinnugögn eru vissulega undanþegin upplýsingaskyldu samkvæmt skýru ákvæði 8. gr. upplýsingalaga. Þar er vísað til gagna sem stjórnvöld „hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls.“ Á þessu eru þó undantekningar og eru þær tilgreindar í 3. mgr. 8. gr. laganna. Þar er meðal annars kveðið á um að afhenda beri vinnugögn ef þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma fram annars staðar, sbr. 3. tl. ákvæðisins. Þar er einnig kveðið á um að afhenda beri vinnugögn ef þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði, sbr. 4. tl. ákvæðisins.

Rökin fyrir framangreindum undanþágum eru þau að „þrátt fyrir að stjórnvald, eða lögaðili sem fellur undir gildissvið laga þessara, kunni að hafa útbúið tiltekið gagn í eigin þágu og til nota við meðferð máls getur efni þess engu að síður verið slíkt að rök standi til að veita almennan aðgang að því.“ Þetta kemur fram í þeim skýringum sem fylgja ákvæðinu.

Með orðalagi 3. tl. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Í skýringum sem fylgja ákvæðinu segir eftirfarandi:

„Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Samsvarandi undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls og fram kemur í 3. tölul. 3. mgr. er að finna í stjórnsýslulögum.“

Með orðalagi 4. tölul. 3. mgr. 8. gr. er skýrt að veita beri aðgang að vinnuskjölum ef þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði. Í skýringum sem fylgja ákvæðinu segir eftirfarandi:

„Ef stjórnvald hefur tekið saman slíkar upplýsingar verður að telja mikilvægt að almenningur geti átt rétt á að kynna sér þær, enda skipta slíkar upplýsingar oft miklu um verklag stjórnvalds og grundvöll að töku einstakra ákvarðana.“

Samtökin eru þeirrar skoðunar að þau gögn sem óskað hefur ítrekað verið eftir, og ráðuneytið ekki afhent, séu alls ekki undanþegin upplýsingaskyldu samkvæmt upplýsingalögum. Þau gögn sem samtökin hafa óskað eftir falla raunar undir báða þá töluliði sem fjallað er um hér að framan. Við blasir að samtökin geta ekki aflað þessara upplýsinga annars staðar og þá liggur í augum uppi að þessar upplýsingar og gögn sem óskað er eftir skipta miklu um það verklag sem býr að baki þeim breytingum sem ætlunin er að gera á útreikningi veiðigjalds. Slíkt þarf að skilja í þaula. Þá stoðar ekki fyrir ráðuneytið að skýla sér á bak við upplýsingalögin þegar í ljós kemur að ráðuneytið hefur að engu leyti farið eftir þeim ótvíræðu skyldum sem á ráðuneytinu hvíla, líkt og hér að framan greinir.

Að endingu er rétt að gera athugasemd við stjórnsýslu ráðuneytisins og það samráðsferli sem hefur verið viðhaft í þessu máli. Í samráðsgátt, þar sem frumvarpsdrög ráðherra voru birt til samráðs þann 25. mars sl., var gefinn vikufrestur, eins og áður greinir. Markmiðið með samráðsgátt stjórnvalda er að „auka gagnsæi og möguleika almennings og hagsmunaaðila á þátttöku í stefnumótun, reglusetningu og ákvarðanatöku opinberra mála.“ Um það má lesa á heimasíðu samráðsgáttarinnar. Þar má aukinheldur finna þær reglur sem gilda um undirbúning og frágang samkvæmt samþykkt ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa og þingsályktunartillagna frá 24. febrúar 2023. Reglurnar gilda um öll ráðuneyti. Þar segir meðal annars eftirfarandi um drög að lagafrumvörpum.

„Drög að lagafrumvörpum og þingsályktunartillögum ríkisstjórnar skulu kynnt almenningi og hagsmunaaðilum í opnu samráði og kostur gefinn á umsögnum og ábendingum. Þetta á þó ekki við ef sérstök rök mæla gegn slíkri birtingu, svo sem ef mál er sérlega brýnt.

Hæfilegur frestur skal gefinn til athugasemda, að minnsta kosti tvær til fjórar vikur.

Niðurstöður samráðs skulu birtar eins fljótt og unnt er, að jafnaði innan þriggja mánaða frá því að umsagnarfresti lauk.

Í greinargerð með lagafrumvarpi skal rakið hverja frumvarp snertir fyrst og fremst, hvernig samráði hafi verið háttað, hvaða meginsjónarmið komu fram og hvort eða hvernig brugðist hafi verið við þeim. Hið sama á við um þingsályktunartillögur eftir því sem við á.

Ákvörðun um takmarkað eða ekkert samráð við almenning og hagsmunaaðila um drög að frumvarpi eða þingsályktunartillögu skal ráðherra rökstyðja í greinargerð með frumvarpi eða þingsályktunartillögu.“

Framangreindar reglur eiga við um frumvarpsdrög atvinnuvegaráðherra um breytingar á veiðigjaldi. Ráðherra veitti einungis viku umsagnarfrest, þrátt fyrir að skýrt sé kveðið á um að veita skuli að minnsta kosti tveggja til fjögurra vikna frest. Þá rökstyður ráðherra að engu leyti í málinu í samráðsgátt, eða í sjálfum frumvarpsdrögunum, af hvaða ástæðu hann kýs að takmarka samráð, svo sem áskilið er í framangreindum reglum.

Eins og sjá má af framangreindu er margt einkennilegt við stjórnsýslu ráðuneytisins og er bæði leyndarhyggjan og ógagnsæið með ólíkindum. Tregða til að upplýsa um og afhenda undirliggjandi gögn, skortur á greiningum og áhrifamati, umsagnartími sem fer í bága við reglur ber vott um slíkt. Það er miður að ráðherra kýs að fara þessa óvönduðu leið að sínum markmiðum og óljóst er í reynd á þessum tímapunkti hver þau markmið eru. Skorað er á ráðuneytið að bæta úr þeim ágöllum á stjórnsýsluframkvæmd sem viðhöfð hefur verið í tengslum við samráð um breytingar á veiðigjaldi og afgreiðslu mála í samræmi við upplýsingalög.